永昌三十五年的夏天，洛陽的暑氣似乎也侵入了皇城東南角那間原本尚算清靜的議事堂。諮政院執行近一年，最初的謹慎與新奇逐漸褪去，各種在草創期被理想光輝掩蓋的矛盾、弊端、混亂，如同夏日池塘下的淤泥，被驕陽一曬，紛紛翻湧上來，散發出令人不適的氣息。
混亂，首先體現在議事過程本身。
最初的規程雖有，但畢竟粗疏。麵對具體議題，尤其是涉及多方切身利益的複雜議題時，爭吵、離題、人身攻訐、冗長發言，幾乎成了常態。主持議事的狄仁傑固然威望足夠，但他身為首輔，國事繁忙，不可能日日坐鎮。更多時候，是由幾位副職主持，麵對那些身份特殊、背後各有倚仗的諮政員，往往力不從心。
這一日，議的是關於漕運貨物“過稅”稅率的調整。戶部提議，為平衡各地稅賦，鼓勵貨物流通，擬對幾條主要漕運線路的貨物“過稅”（即通過稅）進行微調，有的略增，有的略減。
議題一出，立刻炸開了鍋。
“荒謬！我淮南道所產綢緞、稻米，北上皆走汴水。汴水過稅本就偏高，如今還要再加？豈不是要我淮南物產困死本道，不得流通？”一位來自淮南的綢緞商兼鄉紳代表拍案而起，他是新近補選入諮政院的，火氣正旺。
“哼，淮南物產豐饒，稍加過稅，有何不可？我河北道連年遭災，民生凋敝，正需商稅補充。且汴水暢通，加稅些許，於你等不過九牛一毛，卻可惠及河北百姓，有何不可？”一位河北籍的致仕官員立刻反駁，他背後站著幾位河北籍的諮政員，包括一位在河北有大量田產和商鋪的勳貴代表。
“豈有此理！你這是‘慷他人之慨’！”淮南代表氣得鬍子亂翹，“河北遭災，朝廷自有賑濟，何以要損我淮南以補河北？此非劫富濟貧，實乃不公！”
“普天之下，莫非王土！皆為朝廷子民，分什麽彼此？淮南富庶，正該多出力！”河北方寸步不讓。
很快，爭論從汴水稅率，蔓延到其他水道，又牽扯出各地物產差異、曆史負擔、乃至地方官員能力等不相幹的話題。來自江南的諮政員抱怨北方漕吏索賄；山東的代表則指責南方商人囤積居奇，哄抬糧價。場麵逐漸失控，主持議事的禮部侍郎幾次敲擊醒木，高聲喝止，效果寥寥。最後，還是一位脾氣火爆的山東老軍官代表，與那位江南商賈代表言語不和，險些上演全武行，被眾人死死拉住，會議不歡而散。稅率調整的議題，連個像樣的討論都未完成，遑論形成一致意見了。
效率之低下，令人扼腕。一個相對簡單的漕運稅率調整，爭論數日未有結果。而更多涉及麵廣、利害糾葛深的議題，如“是否放寬對民間開礦的禁令”、“如何處置邊境淤滯的互市”、“地方常平倉糴糶細則”等，更是常常陷入無休止的爭吵和拖延。各執一詞，互不相讓，會議往往從早晨開到午後，除了製造一堆噪音和消耗大量茶水點心，幾乎難以達成任何有建設性的共識。呈報上去的條陳，要麽是相互矛盾的觀點羅列，要麽是含糊其辭、避重就輕的敷衍之語，讓政事堂諸公看得眉頭緊鎖，徒歎奈何。
比議事混亂更甚的，是諮政員群體內部及其與外界關係的複雜化，以及由此滋生的“爭權奪利”之象。
諮政員雖無實權，但“能夠麵陳聖聽”、“可議論國事”的名頭，本身就是一種稀缺的政治資本和影響力。很快，各色人等便開始打起了主意。
首先是在諮政員遴選中，鑽營請托之風漸起。最初的五十人，大多是狄仁傑、宋璟等人親自把關，從各地、各業中挑選的“德望”或“明時務”者。但執行一段時間後，這個位置的價值被越來越多的人看清。一些地方豪強、富商巨賈，開始想方設法要將自己或代理人塞進去。他們或走通朝中門路，或賄賂負責推舉的地方官員，或利用同鄉、同年的關係網路，試圖影響下一次諮政員的遞補和輪換。勳貴集團中，也出現了分化，有些開明者認真履職，有些則將此視為維護家族特權的又一個陣地，或幹脆派些不學無術的子侄來“鍍金”，會上要麽一言不發，要麽胡攪蠻纏。
更有甚者，一些諮政員開始利用這個身份，為自己或背後勢力牟利。那位來自河北的致仕官員，在幾次關於河北災後重建款項使用的議事中，不遺餘力地為家鄉爭取，甚至不惜誇大災情，貶低其他地區的需求，其偏袒之心，昭然若揭。有商賈代表，在議論市舶司條例時，暗中為自己經營的貨物品類爭取更低的稅率，被精於算賬的王元寶當場以資料戳穿，鬧得灰頭土臉。還有個別諮政員，將院內討論的、本不該外泄的議題或觀點，透露給相關利益方，甚至以此收受好處，為人“發聲”。雖然尚未有確鑿證據，但風言風語已然在洛陽官場和市井間流傳。
諮政院內部也開始出現派係分野的苗頭。最初的“勳貴”、“官員”、“學者”、“士紳工商”四大類劃分，在實際執行中很快被更具體的利益紐帶所打破。漕運利益相關的諮政員（無論出身），會在漕運議題上抱團；與邊境貿易相關的，會在互市議題上形成默契；出身江南的，往往在涉及江南的議題上同氣連枝；而一些理念相近、都推崇“重農抑商”或“鼓勵工商”的諮政員，也會跨越出身界限，互相聲援。這種基於利益或理唸的臨時組合，使得議事更加複雜，往往一個議題就能激化出多個小團體，相互攻訐，難以妥協。
“簡直是烏煙瘴氣！”政事堂內，一位對諮政院素來不滿的老臣，將一摞雜亂無章的諮政院議事紀要摔在案上，“爭吵不休，議而不決！更有甚者，假公濟私，結黨營私！長此以往，國將不國！狄公，宋公，當初你們力主設立此院，如今可看到成效了？盡是些添亂的本事！”
狄仁傑眉頭深鎖，看著手中另一份關於某諮政員疑似收受地方賄賂、為其陳情的密報，沉默不語。宋璟則沉聲道：“事在人為，初生之物，難免有亂。關鍵在於立規矩，嚴懲戒，導其向善。諮政院初設，本為廣開言路，疏解下情。如今有宵小欲藉此謀私，乃意料中事，豈能因噎廢食？當務之急，是完善規程，加強監察，清理害群之馬！”
“清理？談何容易！”老臣憤然，“無憑無據，僅憑風聞，如何清理？且那些人背後，哪個沒有點根腳？牽一發而動全身！”
爭論在政事堂內同樣激烈。反對諮政院的聲音再次高漲，認為其已成“藏汙納垢之地”、“徒耗國帑”、“紊亂朝綱”，請求裁撤或大幅限製其權力的奏疏，又開始悄悄增多。
就連一直堅定支援諮政院的王元寶，私下裏也感到疲憊和困惑。議事的低效與爭吵讓他心力交瘁，而院內漸起的鑽營與私利之風，更讓他感到不安。一次休會時，他對著幾位比較談得來的商賈、鄉紳同僚歎道：“諸位，我等來此，本是為國建言，為民請命。可如今……你看那劉員外（指那位為家鄉誇大災情的致仕官員），句句不離河北，彷彿朝廷虧欠他鄉裏多少！還有那周掌櫃，議論市舶司條例時，那點子私心，誰看不出來？如此下去，我等所言，還有幾分公心？朝廷還能信我們幾分？”
一位老成些的鄉紳低聲道：“王兄，水至清則無魚。有人的地方，就有私心。諮政院非仙家洞府，豈能免俗？關鍵在於，要有規矩管著，讓私心不能明目張膽，讓公議仍為主流。隻是如今這規矩……唉，還是太粗疏了。狄相國日理萬機，豈能事事親為？需得有個更細致、更嚴密的章程纔好。”
這番話，說到了許多尚有公心、真正希望諮政院能發揮作用的諮政員心坎裏。他們開始意識到，僅有“暢所欲言”的初衷是遠遠不夠的，沒有嚴密的規則約束和有效的組織引導，所謂的“議事”，很容易滑向無序的爭吵和私利的角鬥場。
這混亂的一切，自然也傳到了深居簡出、健康時好時壞的梁國公李瑾耳中。這一日，狄仁傑和宋璟聯袂來到梁國公府探病，同時也帶著深深的憂慮，向李瑾稟報了諮政院近期麵臨的困境。
聽完狄仁傑的詳細描述，斜倚在榻上的李瑾，臉上並無太多意外之色，隻是那因病痛而略顯憔悴的眼中，閃過一絲瞭然與思索。
“仁傑，廣平（宋璟字），莫要焦急，更不可因此動搖。”李瑾的聲音有些虛弱，但語氣卻異常平穩，“此等亂象，乃意料中事，甚至可說是必經之途。”
“哦？國公早有預見？”宋璟問道。
李瑾微微點頭，目光似乎穿透了屋頂，望向遙遠的地方：“將不同出身、不同利益、不同理念之人，聚於一堂，使之議論國事……此乃亙古未有之創舉。人性本私，聚之則必有爭。初時或因新奇、或因敬畏而收斂，時日稍長，則本性必露。爭發言之機，是為一亂；爭議題之利，是為二亂；借身份謀私，是為三亂；因理念而黨同伐異，是為四亂……如今所見，不過初露端倪罷了。”
狄仁傑歎道：“國公明鑒。如今院內議事，確如市井爭吵，各執一詞，難以形成共識，效率低下。院外則鑽營請托之風漸起，諮政員良莠不齊，恐汙此院清名，亦損朝廷威信。朝中反對之聲，再次鵲起。下官與廣平雖竭力維持，然深感規矩不立，後患無窮。”
“規矩……”李瑾喃喃重複著這個詞，眼中閃過一絲微弱卻銳利的光芒，“不錯，無規矩不成方圓。諮政院之設，本意是開一口，疏壅塞。然若開口而無堤防，則成泛濫之禍；疏塞而無溝渠，則成漫溢之災。如今開口已開，壅塞稍疏，接下來，便是築堤防、挖溝渠的時候了。”
他喘了口氣，示意侍從將他扶起一些，繼續道：“諮政院之亂，根子在‘無規’或‘規不細’。議事如何有序？發言孰先孰後？時間如何限定？議題如何設定？爭論如何裁決？意見如何匯總？諮政員如何遴選、監督、汰換？若有徇私、泄密、攻訐，又當如何懲處？……這些，都需有明文規定，公之於眾，人人遵守。規矩要細，要嚴，要可操作。尤其要防範結黨營私、借機牟利。諮政員可陳情，可建言，但絕不可將院內所議，作為個人或家族謀利之階。此線，必須劃清，違者嚴懲不貸。”
狄仁傑與宋璟對視一眼，精神一振。他們來找李瑾，正是希望這位製度的開創者，能為陷入混亂的諮政院指出一條明路。李瑾所言，句句切中要害。
“此外，”李瑾緩了緩，又道，“諮政院非決策之所，其意見僅供參酌。然如何參酌？朝廷需有反饋。重大議題，諮政院議論後，朝廷無論採納與否，最好能有明示，簡述理由。如此，諮政員方知其所言非虛擲，朝廷亦顯兼聽之明。此乃良性迴圈之要。”
“國公所言極是！”宋璟撫掌道，“有規可依，有懲可懼，有反饋可期，則諮政院可漸入正軌。隻是這具體規程……”
李瑾微微闔眼，似在迴憶，又似在構思。片刻，他睜開眼，對侍立一旁、一直默默記錄的上官婉兒道：“婉兒，取紙筆來。我將所思所慮，草擬一份《諮政院議事規要》大略，供仁傑、廣平參詳完善。至於諮政員之遴選、監督、懲處等法，亦需另行擬定……”
窗外的蟬鳴聒噪不休，而病榻上的老人，卻開始以驚人的專注，為那個他一手推動誕生、如今正陷入混亂和質疑的新生機構，構思著能夠約束其行為、引導其方向、保障其存續的“規矩”。他知道，這“磨閤中的亂”是痛苦的，卻是新事物成長無法避免的陣痛。而他能做的，就是在陣痛中，為其接生出一套相對堅固的“骨骼”與“血脈”，至於它未來能否真正成活、成長，則要看後來者的智慧與這個古老帝國的氣運了。