永昌二十九年，正月末。洛陽城的年節喧囂早已散盡，春寒料峭，政事堂旁那間起草《憲章》的廳堂內，氣氛卻比屋外的寒風更加凜冽膠著。關於“律法為至高”條款的激烈爭論餘波未平，一個新的、同樣敏感且觸及權力執行核心的議題，又被擺上了桌麵——如何設計一個穩定、高效且能對皇權形成一定製衡的中央行政體製，即狄仁傑等人綜合李瑾理念和當下實際，初步提出的“內閣理政體”構想。
“內閣”一詞，古已有之，多指內廷、內朝，或皇帝近臣參決機務之所。但在此處，狄仁傑等人賦予了它全新的、更具製度化的含義。根據初步設想，這個“內閣”並非內朝秘書機構，而是由宰相（如中書令、侍中、同中書門下平章事等）及部分核心部院長官（如六部尚書、禦史大夫等）組成的、固定的、常設的最高行政決策與執行機構，負責處理日常軍國政務，其決議以“閣議”形式形成，報皇帝批準後施行。其核心意圖，是將原本分散、多變、高度依賴皇帝個人意誌和宰相個人能力的相權，在一定程度上製度化、集體化，形成相對穩定的決策核心，以“佐天子，理陰陽，安民治國”。
然而，這個構想一經提出，立刻在起草小組內掀起了比之前“臣民權利”和“律法至高”更為激烈的風暴。如果說前兩者更多是理念和原則之爭，那麽“內閣理政體”則直接觸及了權力分配的“蛋糕”，觸動了無數人敏感的神經。
“荒謬！此議絕不可行！”第一個跳出來激烈反對的，並非一貫的保守派領袖崔日用（他因“律法至高”條款氣鬱難平，已告病數日），而是一位以“清流”自居、素來敢言的諫議大夫。他麵紅耳赤，聲音激越：“宰相者，佐天子，統百官，各有職司。中書出令，門下封駁，尚書執行，此乃太宗所定三省分權、相互製衡之良法，行之百年，何以輕變？今欲設此‘內閣’，集宰相、部院長官於一堂，共決政務，是何道理？此非變相之‘政事堂議事’乎？然政事堂議事，向以宰相為主，陛下臨決。今此‘內閣’，竟欲將日常政務決斷之權，盡攬於閣臣之手，陛下僅作‘批準’？長此以往，君權旁落，內閣坐大，則天下知有閣臣，而不知有天子矣！此乃王莽、曹操之漸，絕不可開此先例！”
這番指控極為嚴厲，直接將“內閣”與權臣篡位掛鉤，引起了在場不少官員的暗暗點頭。三省六部製是大唐立國以來的根本行政體製，雖然在實際執行中，早有“政事堂”作為宰相集體議政的場所，但決策權最終牢牢掌握在皇帝手中。設立一個製度化的、擁有日常政務決策權的“內閣”，確實在法理和程式上，有分走皇帝部分權力的嫌疑。
“諫議大夫此言差矣！”兵部尚書王孝傑出言反駁，他更看重行政效率和對邊疆軍務的快速反應，“三省分權，固有製衡之效，然遇緊急軍國大事，往往程式繁複，遷延時機。若有此‘內閣’，由陛下欽定之重臣組成，常駐禁中，遇事可即行商議，迅速形成方略，報陛下裁決，豈不更能提高效率，應對時變？此乃強化中樞，非是分權！且閣臣由陛下簡任，去留由陛下決斷，何來權臣坐大之說？”
“王尚書隻看到效率，卻未慮及其害！”一位年老的翰林學士搖頭道，“若內閣可決日常政務，則各部司、地方州府，遇事皆先稟內閣，而非直達天聽。久而久之，內閣必成隔絕內外之牆，陛下視聽將被矇蔽！漢之尚書台，魏晉之中書省，其初設時，豈非皆為輔佐君主、提高效率？然其權漸重，終成尾大不掉之勢！前車之鑒，不可不察！”
爭論的焦點，迅速集中在幾個核心問題上：內閣的職權範圍有多大？與皇帝最終裁決權的關係如何？內閣決議的效力如何？內閣成員如何產生、罷免？內閣與原有的三省六部、禦史台等機構職權如何劃分？
支援者認為，製度化、集體化的內閣有助於避免權相獨裁（因為決策是集體做出），提高行政效率（減少流程扯皮），並能在皇帝年幼、昏庸或怠政時，維持國家機器的基本穩定執行（這是李瑾和武媚娘最深層的憂慮之一）。反對者則憂心忡忡，認為這會架空皇權、滋生權臣、破壞現有的權力製衡，並可能導致官僚係統的僵化和新的權力尋租。
狄仁傑的眉頭緊鎖。他主持起草，既要貫徹李瑾“製度化分權製衡”的理念，又要確保方案能夠被皇帝接受、被朝野多數人理解。他深知，在帝製框架下，任何試圖分割、製約皇權的製度設計，都如履薄冰。
“諸公，”狄仁傑的聲音帶著深深的疲憊，但思路依舊清晰，“設立內閣之議，非為分陛下之權，實為佐陛下之治，固國家之基。陛下日理萬機，縱天縱英明，亦難免有慮所不及。內閣之設，正在於集眾智，審庶務，為陛下先行詳議，提供成策，以備采擇。其最終裁決，仍在陛下。此其一。”
“其二，內閣非取代三省六部，而是統籌協調。中書草詔，門下審核，尚書執行，其製不變。內閣居於其上，調和鼎鼐，確保政令統一，減少扞格。遇有重大或爭議事項，由內閣召集相關部院長官及專家共議，形成共識或數種方案，供陛下聖裁。此乃強化中樞統籌，非是侵奪部院之權。”
“其三，內閣成員，自當由陛下乾綱獨斷，從現任宰相及德高望重、才具出眾之部院重臣中簡拔。其去留升降，一出於上。並可定下規矩，如閣臣任期、輪值、議事事程、決策記錄等，使其執行有章可循，有跡可查，防止專權。”
“其四，”狄仁傑加重了語氣，“此內閣之設，核心在於‘集體議事，分工負責’。重大決策，需經閣議多數通過，記錄在案，共同署名。如此，可防個人專斷，亦可使決策更為審慎。若決策有誤，亦非一人之責，而是內閣集體之過。此於國於臣，皆為保全之道。”
他試圖將“內閣”描繪成一個高階的、製度化的“顧問班子”和“協調機構”，強調其“佐治”、“統籌”、“集議”功能，淡化其“分權”色彩，並強調皇帝對內閣成員的絕對控製權和最終決策權。
然而，反對者並未被完全說服。那位諫議大夫冷笑道：“狄相所言，看似周全。然請問，若內閣‘集議’之後，形成決議報於陛下，陛下是準，還是不準？若準，則內閣之議即成國策，其權豈小？若常不準，則內閣形同虛設，設立何益？此中分寸，如何把握？再者，若遇陛下與內閣意見相左，又當如何？是陛下屈從內閣之議，還是內閣遵從陛下之意？若陛下乾綱獨斷，否決內閣之議，則內閣權威何在？日後還有何議政之必要？”
這是最核心的矛盾：在皇權至上的前提下，任何常設的、擁有決策建議權的機構，其權威都來自於皇帝的認可和讓渡。皇帝願意讓渡多少，這個機構就能有多大權力；皇帝一旦收迴，這個機構就可能淪為擺設。李瑾和狄仁傑希望的，是通過製度設計，將這種“讓渡”在一定程度上固定下來，形成慣例甚至“祖製”，從而對後世君主形成約束。但這在本質上，依然是試圖用“製度”來約束“皇權”，其成功與否，完全取決於製度設計本身的精巧、皇帝個人的意願，以及後世君臣之間的博弈。
爭論從清晨持續到深夜。支援與反對的聲音交織，引經據典，唇槍舌劍。有人以周公有“吐哺”之勞、漢有丞相“總領百官”為例，說明賢相輔政之重要；有人則以西漢霍光、東漢梁冀等權臣為例，警示相權過重之禍。有人強調效率與穩定，有人則更看重製衡與安全。
宋璟和張柬之是內閣構想的重要支援者，他們從李瑾的理念出發，認為這是防止後世昏君庸主亂政、保持政策連續性的重要製度保障。但他們也意識到，在當前的權力結構和意識形態下，一步到位設計一個擁有實權的內閣是不現實的。他們更多地與狄仁傑配合，試圖在框架設計上，增加一些對皇權的隱性製約，比如規定某些特定事項（如修改律法、重大人事任免、巨額財政支出、對外宣戰等）必須經過內閣“詳議”並提出明確方案，皇帝才能決策；比如規定內閣會議記錄需存檔備查，等等。
反對者則寸步不讓，堅決反對任何可能削弱皇帝“乾綱獨斷”權力的條款，堅持認為所有國家大事的最終決策權必須毫無保留地、明確地歸於皇帝一人，內閣隻能“參謀”、“建議”，不能“決議”，更不能有任何程式性權力來限製皇帝的最終決定。
激烈的爭吵甚至傳到了宮外，一些訊息靈通的官員開始私下議論，流言蜚語漸起。有說李瑾欲在死前架空皇權，有說狄仁傑等人慾借“內閣”之名行“寡頭”之實，更有甚者，將此事與武周代唐的舊事聯係起來，暗指有人想仿效當年“北門學士”之類的內廷機構，以新的形式操控朝政。
壓力，最終傳導到了狄仁傑身上，也必然傳到了深宮之中的武媚娘耳中。
數日後，一份經過反複拉鋸、妥協、修改的《憲章》草案“政體篇”初步形成，其中關於中央行政體製的條款如下：
“國憲第四：中樞輔弼。天子總理萬機，設中書、門下、尚書三省，分理出令、封駁、執行之職，相互維係，共成政事。為協和鼎鼐，諮諏善道，特於禁中設政事閣（避開了更具現代色彩的“內閣”一詞），以首席宰相（或特旨欽定之重臣）領銜，遴選現任宰相及德才兼備之部院重臣若幹人入值，佐天子，平章政務，共議國是。
國憲第五：閣議之製。凡日常政務，由相關部院先行擬定條陳，呈送政事閣。政事閣定期集議（如常朝之後），詳加商討，可召相關有司問對，務求斟酌盡善。議定之後，形成閣議紀要，條陳數種可行之策及其利弊，或單一建議，附以詳實理由，奏請聖裁。天子覽閱閣議紀要，可採納其一，可指示修改，亦可另作裁斷。閣議成員需於紀要署名，以明責任。
國憲第六：大事共議。凡涉修訂律令格式、增減賦稅、重大工程、重要邊疆策略、高階官員（如三品以上）任免、巨額國庫支出等事關國本之重大事宜，必須經政事閣詳議，閣議成員需充分發表意見，記錄在案，並形成明確之建議方案，方可奏請天子最終裁決。非經閣議，相關部院不得擅自施行。
國憲第七：記錄與傳承。政事閣會議，需由專人記錄議論要點、各方意見及最終建議，形成閣議檔案，密封存檔，以備查考。天子對閣議之裁決及理由，亦需記錄明確。此檔案非經特許，不得外泄，然新帝即位、閣臣更替時，可由首席宰相摘要呈閱，以期政務銜接，政策延續。”
這份草案，可謂在理想與現實之間走鋼絲的產物。它沒有使用“內閣”這個敏感詞，而是用了更傳統的“政事閣”；它明確了政事閣是“佐天子，平章政務，共議國是”的諮詢、議事機構，決策權仍在皇帝；但它也通過“必須”、“方可”等措辭，為某些“重大事宜”設定了前置的“閣議”程式，試圖在程式上對皇權形成一定的製約。同時，“閣議紀要署名”、“記錄存檔”、“傳承查閱”等條款，也意在增加決策的透明度和責任感，為後世留下可追查的依據。
當這份草案連同之前的“臣民篇”、“國憲篇”（律法部分）修訂稿，再次被秘密送呈武媚娘禦覽時，這位女帝的眉頭，比上一次皺得更緊了。
“政事閣……必須詳議……方可奏請……”她輕輕念著這幾個關鍵詞，手指在“必須”和“方可”下麵劃過，鳳目之中光芒閃爍，複雜難明。這無疑是在試圖從她手中分走一部分決策的“程式主導權”。她可以最終否決，但必須經過“閣議”這道程式，而且她的否決也需要理由（記錄裁決及理由）。這對於習慣了乾綱獨斷的帝王而言，是一種微妙但確實存在的約束。
她想起了李瑾奄奄一息時的話：“陛下，後世子孫，能皆如陛下乎？”想起了自己為了鞏固權力，曾經用過的那些非常手段，以及可能帶來的後遺症。一個製度化的、集體決策的“政事閣”，或許真的能在自己身後，防止某個權臣獨大，或者某個昏君胡為？至少，能增加一些製衡，讓決策更慎重些？
但另一方麵，這種約束讓她本能地感到不快。她是皇帝，天下之主，她的意誌就是最高的法律。現在，卻要在一部“憲章”裏，寫明有些事她不能直接決定，必須先經過一群大臣的討論？
她沉吟良久，目光落在“首席宰相”四個字上。首席宰相……這將是未來政事閣的核心人物，也將是製約或輔助（甚至可能架空）皇權的關鍵。人選，至關重要。
最終，她沒有像上次那樣直接硃批同意。而是提筆在草案的留白處，寫下了幾行字：
“設立政事閣，集思廣益，老成謀國，朕以為可。然，閣議終究為諮議謀劃，供朕采擇。最終裁斷，權出於上，此乃綱常，不可移易。所議‘必須’、‘方可’等語，著再行斟酌，務使權責分明，不礙朕體察下情、臨機專斷之權。首席宰相及閣臣人選，由朕親簡，去留一依朕意。餘者，可依此精神，詳定章程奏來。”
批複中，她肯定了設立“政事閣”的構想，但明確強調了皇帝的“最終裁斷權”不可動搖，對“必須”、“方可”等帶有強製程式色彩的措辭表示需要“再行斟酌”，並牢牢抓住了人事任免權。這既給了狄仁傑等人繼續完善設計的空間，也劃定了不可逾越的紅線——皇帝的最終權威和人事控製權。
當這份禦批被送迴政事堂旁的廳堂時，狄仁傑等人心中五味雜陳。他們知道，皇帝已經原則上接受了“政事閣”的構想，這是巨大的突破。但皇帝對具體條款的保留和強調，也預示著接下來的細化章程起草，將麵臨更微妙、更艱難的權衡。
“至少，名分有了。政事閣，佐天子，平章政務，共議國是……”狄仁傑看著禦批，喃喃自語。他知道，李瑾想要的“製度雛形”，已經在這反複的爭吵、妥協和禦筆硃批中，艱難地、扭曲地、但確確實實地，露出了第一縷微光。雖然這光還很微弱，還被重重傳統的霧靄所籠罩，但畢竟，天邊已現魚肚白。
而在上陽宮，已陷入深度昏迷、僅靠參湯吊命的李瑾，再也無法得知這場關於帝國未來權力架構設計的激烈爭吵與微妙妥協了。他最後播下的種子，正在他無法看見的地方，頑強地、掙紮著，試圖破開堅硬的凍土。