天武天皇（現稱倭國王）遞上降表，並不意味著萬事大吉。那隻是一場盛大儀式，一份書麵承諾。如何將軍事勝利轉化為穩固有效的統治，將倭國這個桀驁不馴的島國真正納入大唐的掌控，纔是遠比戰場廝殺更複雜、更考驗智慧與耐心的任務。李瑾深知，征服易，統治難。尤其是麵對一個孤懸海外、語言文化迥異、地形破碎、豪族林立的地方，直接設立郡縣、派流官治理，不僅成本高昂，而且極易激起持續的、難以撲滅的反抗，將唐軍拖入治安戰的泥潭。
羈縻，是唐朝處理邊疆和歸附少數民族政權的成熟政策。其核心在於“因俗而治”，承認地方首領的世襲統治權，保持其原有的社會結構和風俗習慣，但必須接受唐朝的冊封，奉大唐正朔，定期朝貢，並在軍事、外交上服從中央調遣。這種方式成本低，阻力小，能有效維持邊疆穩定，並將這些地區逐步納入中華文化圈。
對倭國，李瑾打算采取一種更為深入、控製力更強的“羈縻-都督府”複合模式。在保留倭國原有統治架構（倭國王及其朝廷）作為民政象征的同時，設立一個權力極大、由唐人擔任的“倭島都督府”，總攬軍政、監察、外交、重要資源開采等核心權力，形成事實上的“二元統治”，最終目的是將倭國徹底改造為一個唯大唐馬首是瞻、資源可控、戰略可靠的海外藩屏和前進基地。
奈良城（唐軍已正式將其改迴原名“藤原京”，以示對倭國舊製的否定，但為敘述方便，仍稱奈良）原太政官署，如今的大唐征東元帥行營，成了新政令的製定中心。李瑾召集了何迦樓、金仁問、隨軍文吏、以及少數經過甄別、表現合作且通曉倭國事務的降倭貴族（如曾作為遣唐使、對唐文化有親近感者），連續數日閉門商討。
“羈縻之要，在於分而治之，以夷製夷，更要抓住命脈。”李瑾指著牆上新繪製的倭國全圖（依據倭人獻上的舊圖及唐軍探查補充繪製），對眾人闡述他的構想。
“其一，分權。倭國舊製，權力過於集中於畿內貴族，尤以藤原氏為甚。此番藤原不比等雖逃，其族勢力猶在。我等當扶植其他勢力，如蘇我氏殘支、地方有影響力的國造（地方豪族）、甚至部分佛寺勢力，使其相互製衡。倭國王（天武）一脈，可暫且保留，以為象征，但其子嗣、近支，必須入質長安，其本人亦需在適當時機‘請旨’移居洛陽‘頤養’，使其遠離倭國權力中心。”
金仁問對新羅內部傾軋和倭國政治素有瞭解，點頭道：“大帥明鑒。倭國貴族，內鬥不休。可效漢武推恩之策，明升暗降，分化其領地、部民。對恭順者，許以唐官虛銜、貿易之利；對首鼠兩端者，以兵威震懾；對冥頑不靈者，則借‘平叛’之名，以雷霆手段除之，其地或設軍鎮，或分賞有功歸順之豪族。”
“其二，控軍。”何迦樓介麵，手指劃過本州、九州、四國之間的海域，“水師乃我立足之本。當在九州博多津、本州難波津、四國屋島（後世高鬆附近）等要害之處，建立永久性水師基地，常駐精銳戰艦，控製航道，震懾不軌。倭國原有水軍船艦，一律銷毀或征為商用，禁止其再造大船。陸上，於畿內、九州、本州關東等要地，設立軍鎮，駐屯我唐軍精銳，以為威懾。倭國舊有軍團、貴族私兵，除少量維持地方治安者，餘者盡數解散，兵器甲仗，集中收繳管理。”
“其三，掌財。”李瑾點向地圖上幾個被特別標記的區域，那是從投降貴族和僧侶口中拷問出的、已知的主要金銀礦藏地點，“倭國貧瘠，然多金銀。其佐渡、石見、甲斐等地，皆有富礦。此乃其命脈，亦是我大唐此番用兵所耗之補償，未來控製其國之鎖鑰。當立即派遣精幹吏員，由工兵及格物院匠師（隨軍帶有勘礦工匠）護送，前往勘察，設立礦監，招募當地民夫，以我唐法、唐技開采。所得金銀，大部輸送洛陽，小部留作駐軍及行政開支。此為其戰爭賠款之主要來源，亦是我羈縻其國、籠絡本地合作者之資源。”
“其四，通文教，定法統。”隨軍主簿，一位出身弘文館的學者補充道，“倭國文字、衣冠、製度，多仿我唐，此乃羈縻之利基。當勒令其國，公文、典籍、科舉（若有）、官方禮儀，必須全用漢文、漢字。鼓勵倭國貴族子弟入長安國子監、太學就讀，習儒經、明禮法。其國中，可設‘唐學所’，教授漢文、儒學、算學。久而久之，其精英必以通漢學為榮，心向大唐。其國史書，需由我唐官審定，去除僭越之語，申明永為唐藩之義。其神道教、佛教，可暫不幹涉，然其寺田、僧兵需加限製，其領袖需受唐官敕封或認可。”
李瑾讚許地點頭：“諸位所言，皆中肯綮。可依此擬定《倭島羈縻敕令》，詳列條款。然，徒法不足以自行。需有一強有力之機構，總攬執行，監察各方。故，本帥意，奏請朝廷，於此處設立‘倭島都督府’。”
他站起身，走到地圖前，手指重重點在奈良的位置，但隨即又移向靠近海岸的難波津（大阪）：“都督府駐地，不設在奈良這舊都。奈良乃倭國舊勢力盤踞之地，關係錯綜複雜。當設於難波津！此地瀕海，便於與我水師聯絡，交通便利，亦遠離舊貴族之窠臼。以難波津為基，興建新城池、港口、官衙、倉廩，名為‘鎮倭城’！倭島都督府，便設於鎮倭城內！”
“都督一職，權柄極重。總攬倭島（包括本州、九州、四國及附屬島嶼，蝦夷地暫不置）一切軍政要務，掌駐軍、巡海、勘礦、征糧、監察官吏、審理要案、對外交涉之權。倭國舊有之太政官、國司、郡司，其政令需經都督府核準備案，方可行之。倭國王之政令，無都督府副署，不得出王宮。都督有專斷之權，可先斬後奏！”
“首任倭島都督……”李瑾目光掃過帳中諸將，最後落在金仁問身上，但隨即微微搖頭。金仁問雖熟悉倭情，但畢竟新羅王子身份特殊，用其安撫九州尚可，總督全倭則易生嫌隙。他又看向何迦樓，何迦樓是水師名將，但治理地方非其所長。他心中已有計較，但此時不必明言。
“都督人選，需穩重幹練，通曉政務，熟稔邊事，更需忠心不二。此事，本帥將專摺奏明聖上與天後，請朝廷簡派重臣。在新都督到任前，暫由本帥兼領都督事，以行軍司馬府兼理都督府政務，何總管總督水師及海防，金安撫使（金仁問）仍理九州民政，並協理本州招撫事宜。”
“此外，”李瑾繼續道，“於九州博多設‘鎮西軍府’，於本州東北陸奧（後世仙台一帶）設‘鎮東軍府’，於四國設‘南海軍府’，皆受倭島都督府節製，分轄各地駐軍，鎮壓不軌，開拓疆土（尤其是蝦夷地）。”
一套融合了羈縻政策、軍事控製、經濟掠奪、文化同化的完整統治藍圖，在李瑾和其幕僚的商討中逐漸清晰。這不僅僅是戰後的權宜安排，更是意圖從根本上改造倭國，將其牢牢繫結在大唐的戰車之上。
麟德八年九月，經過一個多月的籌備和威逼利誘下的談判（主要物件是那些希望在新秩序下分一杯羹的倭國貴族），《大唐皇帝敕令：置倭島羈縻都督府及善後事宜條陳》（簡稱《倭島羈縻敕令》）正式以李瑾的名義頒布，並快馬送往洛陽，請皇帝、天後用璽批準。同時，在奈良及各地以漢、倭兩種文字張貼告示，曉諭全倭。
其主要內容如下：
一、政治架構：
1.去倭國“天皇”號，複稱“倭國王”，由大唐皇帝冊封，世襲罔替，然其廢立需經大唐核準。
2.倭國王仍居奈良舊宮，保留象征性禮儀職能，可設簡化之朝廷（去“太政官”等僭越名號，改稱“王府”），處理日常瑣碎民政，但其所有政令，須經“倭島都督府”核準用印，方為有效。
3.設“倭島都督府”於難波津（即刻動工興建鎮倭城），總攬倭島全境（本州、九州、四國等）軍政、監察、外交、礦務、貿易、司法要務。都督由大唐皇帝直接任命，通常由宗室、重臣或心腹大將擔任，權力極大。
4.倭國舊有行政劃分（國、郡、裏）暫予保留，其國司、郡司等地方官，經都督府審核後，可酌情留任或更換，但需接受都督府派出的“巡按使”、“監察使”監督。重要地區、港口、礦場，由都督府直接派官管理。
二、軍事控製：
1.解散倭國原有中央及地方常備軍（“軍團”），貴族私兵嚴格限製數量並登記在冊，不得擁有弩、甲、戰馬等重灌備。
2.於難波津（都督府駐地）、博多津（鎮西軍府）、陸奧（鎮東軍府）、屋島（南海軍府）建立四大水陸軍基地，常駐大唐水師戰艦及陸軍精銳，由都督府直轄。
3.倭國各戰略要地，分駐唐軍，歸各軍府節製，負責震懾地方、清剿殘匪、維護商路。
4.倭國不得自造大型戰船，所有海防、緝私由大唐水師負責。
三、經濟命脈：
1.倭國所有已發現及未來發現之金、銀、銅、鐵等礦藏，皆為“天朝國有”，由都督府下設“礦監司”統一勘察、開采、冶煉。所得礦產，按定額上繳國庫，餘者可用於當地駐軍開支及支付戰爭賠款。
2.倭國每年需向大唐繳納定額“助軍糧餉”（實為賦稅），以糧米、布匹、海產、木材等實物或折銀繳納。
3.開放博多津、難波津、鬆山（四國）等指定港口為通商口岸，設市舶司，由唐人管理，征收關稅，管理大唐與倭國、以及倭國與朝鮮半島、琉球等地的貿易。鼓勵唐商前來貿易、開礦、置業。
4.戰爭賠款（金銀銅鐵糧等）分期繳納，由礦產出產優先抵償。
四、文化法製：
1.倭國官方文書、典籍、教育，必須使用漢文漢字。設“唐學所”於奈良、難波等地，教授漢學，選拔優秀倭人子弟入長安學習。
2.倭國律令，需參照《唐律疏議》進行修訂，去除不合大唐禮法之處。重大案件、涉及唐人或重要人物的案件，由都督府司法參軍審理。
3.佛教、神道教可繼續存在，但其寺社土地需登記造冊，繳納賦稅，僧兵解散，其高階僧職任命需報都督府備案。
五、人質與監控：
1.倭國王需遣親子、弟侄等近支宗室十人，藤原、蘇我、橘、物部等大姓嫡子各若幹，即刻啟程赴長安，入國子監“學習”，實為人質。
2.各地方豪族、國司，亦需遣子或重要親族至奈良或難波，名為“入仕都督府”，實為質子。
敕令一出，倭國上下再次震動。雖然早有心理準備，但條款之嚴苛、控製之深入，仍讓許多心存僥幸的貴族倒吸涼氣。這幾乎徹底剝奪了倭國的獨立地位，將其政治、軍事、經濟、文化命脈全部交由唐人掌控。然而，在唐軍駐軍的刀鋒和“霹靂”的陰影下，無人敢公開反對。那些早早投靠唐軍的貴族，則暗自慶幸，並開始盤算如何在新體係下謀取更多利益。
李瑾雷厲風行，不等洛陽迴旨（以他對武媚孃的瞭解，深知此事必準，且會大力支援），便開始推行。任命隨軍文官暫攝都督府各曹參軍，開始接收倭國圖籍、戶籍，清點府庫，遣散舊軍，收繳武器。同時，派兵護送礦監司官吏和匠人，前往石見、佐渡等已知大型銀礦、金礦所在地，進行初步勘察和接管準備。鎮倭城的營建，也在難波津緊鑼密鼓地展開，大量倭國民夫被征發勞作。
奈良的倭國王“朝廷”，則在一片愁雲慘淡中，開始了向“王府”的轉型，權力被極大架空，形同虛設。天武天皇（倭國王）本人，在得知自己數名兒子和弟弟將被送往長安為質後，更是大病一場，深居簡出。
“倭島都督府”的建立，標誌著大唐對倭國的統治，從一個軍事佔領的臨時狀態，開始向一個製度化、長期化的羈縻統治體係轉變。倭國，這個曾試圖與大唐分庭抗禮的東海島國，自此被正式套上了枷鎖，其命運與大唐帝國深深繫結。而大唐的海洋帝國之夢，也因這個東海跳板的穩固，而變得更加清晰和迫近。